Aquest dilluns, 3 de desembre, el Ministeri d’Educació, Cultura i Esport ha fet públic un nou esborrany de l’avantprojecte de Llei orgànica de millora de la qualitat educativa que modifica profundament el text que vinc comentant en aquest blog des de fa setmanes. Els canvis introduïts a la futura llei afecten molts dels aspectes que ja he comentat, i per això el millor que puc fer ara és tornar a començar des del principi.
En el nou text, molt diferent del primer, es produeix una flagrant invasió competencial de l’Estat en matèria educativa, ja que el Govern intenta recuperar competències que l’Estat no ha exercit des d’abans del 1980, forçant fins al límit el repartiment competencial entre les administracions públiques, sense tenir en compte les previsions de la Constitució i de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006.
Em limito avui a comentar els problemes competencials que provoca el nou disseny del “currículum bàsic”, un nou concepte creat per aquest esborrany en substitució dels “ensenyaments bàsics”, que fins ara han estat acceptats per la doctrina constitucional com la part dels currículums oficials reservada a l’Estat.
1.- Supressió dels “ensenyaments mínims” i introducció del nou concepte “currículum bàsic”, molt més ampli que els primers, i que pot buidar totalment les competències autonòmiques en una part dels currículums
L’avantprojecte volatilitza el concepte, tradicionalment acceptat pel Tribunal Constitucional, dels “ensenyaments mínims” com a competència bàsica estatal per a fixar la part comuna dels diferents currículums dels ensenyaments regulats per la llei:
LODE, DA 1.2.c) “ En todo caso, y por su propia naturaleza, corresponde al Estado (…) la fijación de las enseñanzas mínimas y la regulación de las demás condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, válidos en todo el territorio español”.
L’avantprojecte deroga aquesta disposició addicional primera de la LODE, i la substitueix pel següent enunciat:
Article 6.bis. “Distribución de competencias.
Corresponde a la Administración General del Estado: El diseño del currículo básico que garantice el carácter oficial y la validez en todo el territorio nacional de las titulaciones a que se refiere esta ley.
La competència estatal per a establir una formació comuna o uns ensenyaments mínims per a tot l’Estat ha estat reconeguda pel tribunal Constitucional des d’un principi, que ho ha emparat genèricament en l’article 149.1.30 CE, esmentant les competències estatals que inclou aquest precepte: per una banda, la competència exclusiva sobre regulació de les condicions d’obtenció, expedició i homologació de les titulacions acadèmiques i professionals, i per una altra, la competència sobre les normes bàsiques de l’article 27 CE, sense donar preferència a ningú d’ells (STC 87/1983, de 27 d’octubre, FJ 4).
El TC també s’ha pronunciat sobre la naturalesa de la intervenció dels poders públics, estatal i autonòmics, i la necessària participació d’ambdós nivells de govern en la configuració del sistema educatiu i, en concret, en la determinació del currículum dels ensenyaments:
"El derecho de todos a la educación, no cabe olvidarlo, se ejerce en el marco de un sistema educativo en el que los poderes públicos -esto es, el Estado a través de la legislación básica y las Comunidades Autónomas en el marco de sus competencias en esta materia- determinan los currículos de los distintos niveles, etapas, ciclos y grados de enseñanza, las enseñanzas mínimas y las concretas áreas o materias objeto de aprendizaje, organizando asimismo su desarrollo en los distintos Centros docentes; por lo que la educación constituye, en términos generales, una actividad reglada." (STC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 9 i en el mateix sentit la STC 134/1997, FJ 4).
Molt recentment, aquest mateix any 2012, la STC 111/2012, de 24 de maig, ha confirmat aquesta doctrina sobre el repartiment competencial de la regulació del currículum:
“También hemos reconocido que la competencia del Estado para dictar normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE se extiende a la programación general de la enseñanza a que se refiere el art. 27.5 CE ( STC 47/2005, de 3 de marzo, F. 11), y que es de competencia estatal el establecimiento de las enseñanzas mínimas, que lleva aparejada la concreción de su contenido, que comprende la fijación de objetivos por bloques temáticos en relación con cada disciplina o materia, y la fijación de los horarios mínimos que se consideren necesarios para su enseñanza efectiva y completa ( STC 88/1983, de 27 de octubre, F. 3)” [FJ 12.b/]
“Sin embargo, hemos de tener presente por un lado que, como ya hemos expuesto anteriormente, al Estado no le corresponde fijar íntegramente el contenido de las enseñanzas propias de la formación profesional, sino sólo los aspectos básicos del currículo que constituyen las enseñanzas mínimas, y, por otro, que las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias, pueden ampliar los contenidos de los títulos de formación profesional, (…). Por esta razón, el claro mandato de la disposición adicional tercera está dirigido, ciertamente, al Estado (…), pero también lo está a las Comunidades Autónomas, para que se ajusten a esas premisas cuando establezcan el currículo de las enseñanzas, complementando los contenidos básicos de las enseñanzas mínimas, y programen y desarrollen las concretas acciones formativas en ejercicio de las competencias que les atribuyen los respectivos Estatutos de Autonomía en materia de educación.” [FJ 12.h/]
“Todo lo anterior demuestra que, en relación con el sistema educativo, el art. 8.4 de la Ley Orgánica 5/2002 no reserva al Gobierno la íntegra regulación de todos los aspectos referidos a la evaluación y acreditación de las competencias, sino sólo de aquellos contenidos y criterios básicos que forman parte de las enseñanzas mínimas, por lo que queda un margen a las Comunidades Autónomas para desarrollar sus facultades normativas inherentes a las competencias que ostentan en la materia” (…) [FJ 10]
En el nou text de l’avantprojecte, l’Estat substitueix els “ensenyaments mínims” pel nou concepte del currículum bàsic que és molt més ampli que “els continguts i criteris bàsics que formen part dels ensenyaments mínims”, segons la doctrina consolidada del TC, ja que aquest currículum bàsic pot arribar a abastar el 100% dels continguts curriculars i dels criteris d’avaluació, com succeeix en el cas de les assignatures troncals de l’educació primària, l’ESO i el batxillerat, segons el nou esborrany.
En definitiva, cal rebutjar per inconstitucional, el nou article 6.bis, sobre la distribució de competències de l’Administració General de l’Estat, de les Administracions educatives i dels centres educatius, ja que una llei estatal no és l’instrument jurídic adequat per establir un repartiment de competències entre l’Estat i la resta d’Administracions públiques, ja que les competències només poden fixar-se en la pròpia Constitució i en els Estatuts d’Autonomia.
És a dir, amb aquesta ampliació de la competència estatal en la fixació dels aspectes bàsics dels currículums, l’Estat no pot reservar-se tota la funció normativa del “currículum bàsic” arribant a establir una regulació completa de la matèria, en concret, la que es refereix a les assignatures troncals de determinats ensenyaments. El TC ha estat molt clar en la interpretació de les competències compartides entre l’Estat i les CCAA, en matèria educativa:
“Y es que, como venimos diciendo, la educación presenta diversos aspectos en cuya regulación deben participar necesariamente los niveles de gobierno estatal y autonómico (STC 134/1997, de 17 de julio, F. 4), en cuanto se trata de una materia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas (STC 6/1982, de 22 de febrero, F. 3). Por esa razón, el Estado no se puede reservar, bajo la invocación de los títulos del art. 149.1.1 y 30 CE (este último en su primer inciso) toda la función normativa en relación con la formación profesional definida en el art. 9 de la Ley Orgánica 5/2002, en su modalidad inicial, que sería tanto como reservarse la íntegra regulación de la formación profesional reglada. El Estado podrá reservarse el establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, que no le permite, sin embargo, establecer una regulación completa de la materia. También podrá reservarse la específica regulación que concierne a las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y, finalmente, el establecimiento de la legislación básica de desarrollo del derecho a la educación consagrado en el art. 27 CE. Pero lo que no puede es acaparar todo el desarrollo de una materia al socaire de un título competencial específico, cercenando las posibilidades de intervención normativa de las Comunidades Autónomas, en ejercicio de sus legítimas competencias” [STC 111/2012, de 24 de maig, FJ 12.f/]
2.- L’Estat s’apodera del 100% dels continguts dels ensenyaments “troncals”
L’Estat s’atribueix la competència exclusiva per a establir “el disseny del currículum bàsic que garanteixi el caràcter oficial i la validesa en tot el territori nacional de les titulacions a què es refereix aquesta llei” (art. 6.bis LOE segons la nova proposta).
Aquesta nova competència estatal de dissenyar el currículum bàsic s’aplica de manera diferent segons es tracti dels ensenyaments d’educació primària, educació secundària obligatòria i batxillerat (on l’Estat es reserva determinar tots els continguts i els criteris d’avaluació de les assignatures troncals) o bé del segon cicle d’educació infantil, els ensenyaments artístics professionals, els ensenyaments d’idiomes i els ensenyaments esportius (en els quals l’Estat fixarà els objectius, competències, continguts i criteris d’avaluació del currículum bàsic, que requerirà el 55% o el 65% dels horaris escolars, segons la Comunitat Autònoma tingui, o no, llengua cooficial). Finalment, s’aplica una tercera fórmula en el cas dels ensenyaments de la formació professional, en els quals l’Estat fixarà també els objectius, competències, continguts i criteris d’avaluació del currículum bàsic, però els percentatges del 55% o 65% es refereixen només als continguts del currículum bàsic.
L’avantprojecte de llei no menciona cap justificació d’aquests tres tipus diferents d’aplicació de les competències estatals per fixar els aspectes bàsics dels currículums, malgrat que inicialment lliga aquest disseny del currículum bàsic a les garanties que han de tenir les titulacions oficials (segons l’art. 149.1.30 CE). Però és evident que l’agrupació que resulta en les tres tipologies de competències estatals en relació amb els continguts curriculars, no hi ha característiques uniformes:
1) En la primera, que atribueix a l’Estat determinar els continguts i l’horari mínim del bloc d’assignatures troncals, s’agrupen ensenyaments que permeten l’obtenció d’una titulació oficial (ESO i batxillerat) amb altres que no ho permeten (educació primària). Per una altra banda, s’agrupen en aquesta mateixa categoria ensenyaments obligatoris (educació primària i ESO) i postobligatoris (batxillerat).
No s’entén perquè no s’hi inclou en aquesta primera classe altres ensenyaments com els de formació professional, que formen tots sols la tercera classe, o qualsevol altre ensenyament d’educació secundària, inclosos arbitràriament en la segona classe.
2) En la segona i tercera tipologies es barregen, sense cap argumentació racional, ensenyaments postobligatoris i el segon cicle d’educació infantil, amb la única característica comú de ser tots ells ensenyaments no obligatoris, però dels quals s’ha separat, sense cap argumentació, els ensenyaments de la formació professional, que constitueixen en solitari, com ja hem vist, la tercera categoria.
En absència de cap argumentació que justifiqui mínimament aquesta categorització de les competències estatals per fixar els aspectes bàsics dels currículums, hem de concloure que ens trobem davant una atribució de competències estatals irracional i no justificada en la Constitució, ja que l’avantprojecte ha introduït el nou concepte de “disseny del currículum bàsic” com a competència estatal exclusiva i l’ha aplicat de tres formes diferents als ensenyaments previstos a la llei, atribuint un major o menor grau d’intensitat en la determinació dels continguts curriculars per part de l’Estat, que pot arribar en l’extrem a omplir el 100% del currículum, com ara succeeix en el bloc d’assignatures troncals de l’educació primària, l’ESO i el batxillerat. Es perverteix, per tant, plenament el concepte de normes bàsiques assignades a l’Estat en les matèries compartides entre l’Estat i les CCAA, ja que l’Estat es reserva el disseny de la totalitat dels continguts curriculars de determinades assignatures.
Sembla que es confongui el “mínim comú normatiu” (que correspon a l’Estat, competent per legislar els aspectes bàsics de la normativa compartida amb les CCAA, STC 141/1993, de 22 d’abril, FJ 3 i STC 197/1996, de 28 de novembre, FJ 5) amb el màxim comú de les matèries troncals del currículum de la primària, de l’ESO i del batxillerat (ja que l’Estat s’atribueix tots els continguts i els criteris d’avaluació de les assignatures troncals, com si l’Estat tingués la competència exclusiva sobre la matèria, quan només té la competència per a desenvolupar els aspectes bàsics de la legislació educativa). No es deixa, per tant, marge a la competència de les CCAA per a desenvolupar aquestes matèries troncals, com tampoc se’ls deixa per a fixar les avaluacions finals de les etapes de primària, ESO i batxillerat, com veurem després.
Hi ha un intent evident d’uniformitzar, per part de l’Estat, els continguts de les assignatures troncals, de manera que els continguts i els criteris d’avaluació d’algunes assignatures, com la literatura espanyola o la història d’Espanya, entre d’altres, siguin idèntics en totes les Comunitats Autònomes, i tot això malgrat que el TC hagi rebutjat “la rigorosa uniformitat de l’ordenament” (STC 76/1983, de 5 d’agost, FJ 2).
3.- L’Estat estableix els horaris mínims de les assignatures troncals amb un límit obert que pot buidar les competències autonòmiques per a completar els horaris escolar
Malgrat el fet que la competència estatal per a fixar els ensenyaments mínims “porta aparellada, d’acord amb la doctrina del TC, com a mitjà natural per al seu exercici efectiu la de fixar els horaris mínims” (SSTC 87/1983, de 27 d’octubre, FJ 4 i 88/1983, de 27 d’octubre, FJ3), l’avantprojecte fixa “l’horari escolar mínim corresponent a les matèries del bloc d’assignatures troncals en còmput global no inferior al 50% del total” (art, 18.2, sobre l’educació primària, 24.3 i 25.4, sobre l’ESO i 34.bis,5 i 34.ter.5, sobre el batxillerat).
Per tant, la llei no fixa en realitat l’horari mínim que hauran de respectar les Comunitats Autònomes, sinó que garanteix per aquestes assignatures troncals un horari no inferior al 50% de l’horari total del currículum. Dit d’una altra forma, l’Estat en aquest tipus d’assignatures no es limita a fixar l’horari mínim que hauran de respectar les Comunitats Autònomes quan determinin tot l’horari escolar, sinó que garanteix un mínim del 50% de l’horari global, i serà, finalment, el Real Decret que reguli el currículum bàsic de cada ensenyament el que estableixi aquests horaris mínims que podran ser superiors al 50%. No hi ha, per tant, cap límit a aquests horaris mínims.
En canvi, en la resta dels ensenyaments de secundària i en el segon cicle de l’educació infantil es mantenen els criteris actuals de fixar el 55% o el 65% dels horaris escolars, que són un límit màxim que no podrà superar l’Estat.
4.- La llengua catalana no rep les mateixes condicions curriculars que la llengua castellana
El TC va reconèixer ja en el 1994 (STC 337/1994, de 23 de desembre, FJ 14) que l’Estat és el competent per a regular la llengua castellana i la Generalitat la llengua catalana, ambdues com a llengües cooficials i obligatòries en els ensenyaments bàsics i en el batxillerat, sense que en els darrers anys s’hagi discutit en cap moment que les dues assignatures tinguessin el caràcter de “comunes” i obligatòries per a tots els alumnes.
El fet que la competència per a establir la regulació sigui de la Generalitat en el desenvolupament de la llengua catalana no provoca que hagi de tenir una consideració diferent de la llengua castellana, que és el que ha succeït en el darrer esborrany de la LOMCE, que inclou la llengua castellana i literatura dins el bloc de les assignatures troncals de l’educació primària, de l’ESO i del batxillerat, i relega la llengua catalana i literatura al bloc de les assignatures d’especialitat.
Aquesta classificació de les assignatures en tres blocs (troncals, específiques i d’especialitat) no coincideix amb l’actual classificació entre assignatures comunes (obligatòries per a tots els alumnes) i optatives, ja que dins les assignatures troncals s’hi inclouen assignatures obligatòries i opcionals (per exemple, al tercer curs de l’ESO s’inclou dins el bloc de les assignatures troncals un opció entre les “Matemàtiques orientades als ensenyaments acadèmics” o “Matemàtiques orientades als ensenyaments aplicats”) i entre les assignatures específiques hi ha assignatures optatives i altres que són obligatòries per a tots els alumnes (com l’educació física i la religió o valors ètics, en l’ESO, o l’educació física i la religió o valors culturals i socials que són obligatoris per a tots els alumnes de l’educació primària). El mateix succeeix amb el bloc d’assignatures d’especialitat, format sempre per la llengua cooficial i literatura, obligatòria per a tots els alumnes, i una o dues assignatures optatives.
En definitiva, el que s’aconsegueix amb aquesta classificació, que no té altra justificació que la seva incidència en les avaluacions finals de cada etapa, és agrupar les assignatures en funció de la seva importància relativa per a la superació de l’avaluació final, i té l’efecte pervers, segons el nou avantprojecte, de separar la llengua castellana i literatura de la llengua catalana i literatura en dos blocs diferents, la qual cosa impedeix que les dues llengües puguin formar part en l’ESO d’un mateix àmbit de coneixement, ja que l’art. 24.7 limita aquests àmbits a un mateix bloc d’assignatures.
5.- El Ministerio d’Educación, Cultura y Deporte dissenyarà tots el continguts de les proves de les avaluacions finals de l’educació primària, de l’educació secundària obligatòria i del batxillerat, així com els criteris d’avaluació
L’Estat no pot assumir, com preveu ara el nou esborrany de la llei, la totalitat dels aspectes relacionats amb l’avaluació dels coneixements i capacitats a partir de la competència exclusiva per a regular les condicions d’obtenció, expedició i homologació de les titulacions acadèmiques i professionals, prevista a l’art. 149.1.30 CE, segons la doctrina del Tribunal Constitucional:
“Pues bien, en dicho ámbito material el Estado tiene, como hemos declarado reiteradamente, competencia exclusiva para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales, extremo que se encuentra íntimamente vinculado a la evaluación de los conocimientos, en cuanto ésta se dirige a la acreditación de dichos conocimientos y a la consiguiente obtención de una titulación. Ahora bien, ello no se traduce en una potestad normativa que se extienda sobre la totalidad de los aspectos relacionados con la evaluación de los conocimientos y capacidades, porque tal conclusión implicaría realizar una interpretación excesivamente amplia del término «condiciones» del art. 149.1.30 CE, extendiéndolo a cuanto tenga conexión mediata o inmediata con el proceso de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, dando lugar a un desplazamiento de las competencias de las Comunidades Autónomas en la materia.
Obviamente, la competencia estatal incluye el establecimiento de los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, títulos que han de tener el mismo valor en toda España (STC 42/1981, de 22 de diciembre, FF. 3 y 4), por lo cual, corresponde al Estado asegurar una formación mínima común, estableciendo su contenido y la forma de acreditar los conocimientos inherentes a la misma. Ahora bien, ello no ha de traducirse necesariamente en la regulación completa de los requisitos y procedimientos de evaluación (…)” [STC 111/2012, de 24 de maig, FJ 10]
Per tant, s’ha de rebutjar, per invasió de les competències autonòmiques, la nova previsió de l’avantprojecte en el sentit que “els criteris d’avaluació i les característiques de les proves (finals de l’etapa) seran establertes per a tot el Sistema Educatiu Espanyol pel Ministerio de Educación, Cultura i Deporte, que també dissenyarà les proves i establirà el seu contingut per a cada convocatòria” (art, 21.2, sobre l’avaluació final d’educació primària, 29.4, sobre l’avaluació final d’ESO i 36.bis.3, sobre l’avaluació final de batxillerat).
De fet, l’establiment per part del MEC dels criteris d’avaluació i les característiques de les proves finals de les etapes d’educació primària, de l’ESO i del batxillerat, comporta un control per l’Administració de l’Estat de les actuacions de les Comunitats Autonòmiques, que queden subordinades a l’avaluació per l’Estat de tots els seus alumnes, sense la intervenció necessària de les Administracions educatives, i aquesta situació resulta incompatible amb el principi d’autonomia i amb l’esfera competencial que es deriva, tal com va reconèixer el Tribunal Constitucional (SSTC 4/1981, de 2 de febrer, 6/1982, de 22 de febrer i 76/1983, de 5 d’agost, FJ 12).
Cap comentari:
Publica un comentari a l'entrada