dilluns, 31 de gener del 2022

Documento para debate 24 propuestas de reforma para la mejora de la profesión docente (Enero 2022. Ministerio de Educación y Formación Profesional)

 Fa just un any vaig comentar en aquestblog el text definitiu de la LOMLOE, publicat al BOE del 30 de desembre del 2020, i en una nota anterior del 28 de novembre, ja havia analitzat les poques novetats sobre professorat que apareixien a l’avantprojecte de llei. Una d’elles era, precisament, el contingut de la DA 7 en què se’ns anunciava el següent:

Disposición adicional séptima. Normativa sobre el desarrollo de la profesión docente.

A fin de que el sistema educativo pueda afrontar en mejores condiciones los nuevos retos demandados por la sociedad e impulsar el desarrollo de la profesión docente, el Gobierno, consultadas las comunidades autónomas y los representantes del profesorado, presentará, en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de esta Ley, una propuesta normativa que regule, entre otros aspectos, la formación inicial y permanente, el acceso y el desarrollo profesional docente.

Per complir amb aquesta disposició legal, aquest 27 de febrer el Ministeri d’Educació i Formació Professional va presentar a sindicats i comunitats autònomes un document que inclou “24 propostes per a la reforma de a professió docent”, que segons la nota de premsa del ministeri ha de servir per a un debat, que serà el segon en aquests darrers anys, ja que l’any 2015 el propi ministeri va encarregar a José Antonio Marina un “ Llibre blanc de la professió docent i el seu entorn escolar”. No hi ha cap referència en tot el nou document a aquest llibre blanc, que va ser l’inici d’un debat nacional, les conclusions del qual tampoc no es mencionen a les “24 propostes per a la reforma de la professió docent”.

 

El document deixa clar des d’antuvi que vol iniciar un debat educatiu sobre “el nou model de professió docent”, buscant acords amb els diferents agents amb la finalitat d’actualitzar la professió docent:

“Cabe señalar, en este sentido, que las 24 propuestas de mejora que integran este documento se presentan ante la comunidad educativa con el objetivo de centrar el debate y establecer el perímetro de la propuesta normativa que nuestro sistema educativo necesita en torno al nuevo modelo de profesión docente. Por tanto, dichas propuestas no pretenden ser excluyentes ni agotar las que pudieran resultar del proceso de diálogo que el Ministerio de Educación y Formación Profesional inicia con los agentes implicados a partir de la aportación de este documento.” (pàg. 6)

“El análisis de la situación actual de la profesión docente muestra la necesidad de ofrecer una serie de propuestas de reforma que, a través del debate y búsqueda de acuerdos con los diferentes agentes, permitan incorporar y actualizar los elementos más destacados de esta profesión.” (pàg. 19)

 

Esperem que aquesta vegada arribi a bon port aquest nou debat educatiu i es facin públiques les conclusions del “procés de diàleg del ministeri amb els agents implicats”. Tanmateix, la primera impressió que m’ha produït la lectura del document ha estat decebedora, per la forma de les propostes, més properes a meres actualitzacions de l’aplicació del model actual, i per l’escàs contingut innovador que tenen del sistema vigent, molt lluny del que podríem acceptar com a proposta normativa d’un nou model de la professió docent.

 

 

Analitzo, a continuació, alguns aspectes de aquestes 24 propostes.

 

1) El document no és una “proposta normativa que reguli, entre altres aspectes, la formació inicial i permanent, l’accés i el desenvolupament docent”, tal com va determinar la DA 7 de la LOMLOE.

No té forma d’esborrany de norma ni de proposta normativa, tampoc no està redactada com a una futura norma, ben articulada i estructurada. Fins i tot, en molts casos tampoc no s’indica ni tan sols el tipus de norma que s’aprovarà (si serà una llei o un decret), ni tampoc quin òrgan l’aprovarà (estatal o autonòmic).

No es pot acceptar, per tant, que el document presentat sigui una “proposta normativa” (projecte de decret, projecte de llei). Per això, el propi document intenta justificar aquesta sortida del guió legal i ens indica que la “proposta normativa” se ha d’interpretar com a “un conjunt de normes que s’han de desenvolupar”, ja que la proposta “es configurarà com un conjunt de normes relacionades i integrades en una proposta global... de model de professió docent”:

“El concepto de «propuesta normativa» debe interpretarse como un conjunto de normas que se han de desarrollar, y de los aspectos contenidos en las mismas, entendiéndose que, dada la complejidad de la profesión docente, esta propuesta se configurará con un conjunto de normas relacionadas e integradas en una propuesta global, es decir, en una propuesta de modelo de profesión docente.” (pàg. 6)

 

Però el document tampoc no inclou aquest “conjunt de normes”, ni tan sols esquemàticament, ja que no està redactat com a projecte de normes, i, de fet, es limita a presentar les propostes de millora sense concretar massa les novetats normatives, és a dir, sense desenvolupar les innovacions que es proposen, que semblen més una voluntat de canvi, sense determinar el contingut del canvi.

 

2) No hi ha tampoc al document una delimitació competencial de les matèries tractades al document, que afecten competències bàsiques estatals i competències autonòmiques en matèria educativa.

El redactor del document és conscient de la complexitat de la regulació que afecta tant les competències estatals com les autonòmiques en matèria educativa, i fins i tot, pot implicar altres ministeris:

“Las propuestas de reforma que aquí se recogen se proponen como punto de reflexión y debate para los diferentes agentes que participan en la profesión docente. Se ha de tener en cuenta que se proponen mejoras que abarcan algunos ámbitos que exceden al del Ministerio de Educación y Formación Profesional, atendiendo aspectos que abarcan desde normas básicas hasta regulaciones de competencia de otros departamentos ministeriales o de las comunidades autónomas.” (pàg. 19)

 

Però, amb l’excepció de les propostes de formació inicial, en els 4 àmbits restants no s’especifica quines normes s’hauran de modificar o si seran normes noves, ni tampoc si aquestes normes hauran de ser aprovades per l’Estat o per les CCAA. Aquesta manca d’imprecisió dificultarà molt el diàleg del ministeri amb la resta d’agents, siguin els sindicats o les comunitats autònomes, perquè caldria aclarir d’entrada quin és l’àmbit competencial de cadascun dels 5 paquets de propostes de reforma i, per tant, quins seran els responsables de regular les normes que es dedueixin de les 24 propostes.

 

3) Contingut del capítol de propostes de reforma.

El document inclou 24 propostes de reforma, molt desiguals unes d’altres, classificades en 5 àmbits:

1) Formació inicial: 7 propostes

2) Formació permanent: 5 propostes

3) Accés a la professió docent: 5 propostes

4) Especialitats docents: 4 propostes

5) Desenvolupament professional docent: 2 propostes

 

La primera proposta està fora dels 5 àmbits i funciona com el fonament previ i eix vertebrador de moltes de les 23 restants, com a “element de cohesió del model”:

“Como elemento de cohesión en la propuesta de reforma se debe establecer un Marco de competencias profesionales docentes. Dicho marco tendría que estar presente en las reformas referidas a la formación inicial, la formación permanente y el desarrollo profesional docente.” (pàg. 21)

 

Proposta de reforma 1. Acordar un marc de competències professionals docents.

El marc de competències professionals hauria d’estar present en les reformes dels àmbits 1), 2) i 5) i s’hauria de tenir en compte en totes les propostes.

Aquest marc de competències conté àrees com a conjunts de competències que comparteixen un element comú, competències professionals docents com a coneixements, destreses i actituds necessàries per a una determinada funció professional i resolució de problemes, nivells de desenvolupament competencial que reflecteixin l’evolució professional de qualsevol docent i descriptors, entesos com la concreció del grau d’evolució de cadascuna de les competències per a cadascun dels nivells de desenvolupament professional.

No es concreta en la proposta 1 amb qui s’ha d’arribar a un acord, però d’altres apartats del document es pot deduir que s’està pensant en els diferents agents implicats en el debat: Ministeri, comunitats autònomes i representants sindicals docents.

 

Propostes de reforma de la formació inicial

 

-2/ Establir una prova d’accés als graus d’educació infantil i primària:

“Dicha prueba debe evaluar la competencia comunicativa y razonamiento crítico y la competencia lógico-matemática e incluir aspectos referidos a actitudes y competencias de la profesión docente recogidas en el marco de competencias profesionales docentes.” (pàg. 22)

 

-3/ Modificar l’accés al màster universitari en formació del professorat:

“Se propone establecer para acceder al Máster de cada especialidad unos requisitos básicos relacionados con el área de conocimiento de dicha especialidad. (...) como requisitos específicos previos a la admisión de enseñanzas oficiales de Máster Universitario, se establezcan complementos formativos (que) (...) irían dirigidos a asegurar los conocimientos básicos relacionados con las especialidades del Máster.  

Se podría, asimismo, valorar la posibilidad de establecer una prueba de acceso al Máster de formación del profesorado de manera similar a la propuesta que se ha realizado a los Grados en Educación Infantil y Primaria.” (pàg. 23)

 

- 4/ Promoure l’oferta d’assignatures de didàctiques de les especialitats als estudis universitaris.

“(...) se puede fomentar la generalización de asignaturas ligadas a la docencia, particularmente, de didácticas de las áreas y materias en titulaciones que habitualmente escogen los estudiantes que deciden seguir la carrera docente.” (pàg. 23)

 

 5/ Revisar l’oferta del màster universitari en formació del professorat.

“Se debe promover la existencia de plazas de Máster para todos los cuerpos y especialidades necesarias –tanto para enseñanzas de régimen general como especial- dado que la norma lo exige, bien bajo la figura de máster interuniversitarios y de otras formas de colaboración.” (pàg. 24)

 

- 6/ Revisar els continguts dels plans d’estudi de les titulacions universitàries habilitants per a la docència.

Aquestes tres darreres propostes (la 4, 5 i 6) són molt fluixes en el seu contingut i no afecten al model de la formació inicial, sinó a la seva aplicació.

 

-7/ Establir un nou model d’iniciació a la docència (PID) a la formació inicial basat en la pràctica.

L’inici d’aquesta setena proposta és molt encertat al lligar les dues fases del pràcticum -la de la formació inicial i la del procés selectiu de l’ensenyament públic-, que jo també lligaria amb la selecció del professorat del centres concertats:

“El modelo de la iniciación a la docencia (PID) cuenta con dos fases, una dedicada a las prácticas de la formación inicial para todo el futuro profesorado y, en segundo lugar, la orientada al proceso de selección de los docentes de la enseñanza pública.” (pàg. 24) 

 

Però d’entrada, la proposta rebutja aplicar als docents el model MIR sanitari, sense masses contemplacions ni excessiva anàlisi del tema:

“El diseño actual de las prácticas de Grado y de Máster debería ser revisado para acercar más íntimamente al estudiante con la realidad que encontrará en su futuro laboral y enriquecer su formación teórica con una experiencia directa. Pero hay que tener en cuenta que estas prácticas no están orientadas prioritariamente hacia una especialización docente, por lo que no resultan directamente aplicables procedimientos empleados en otras profesiones de prestigio (como es el caso muchas veces citado del MIR) destinados específicamente a la especialización de quienes los cursan.” (pàg. 25)

 

El model que es proposa és poc innovador, allunyat de les expectatives que va despertar la darrera proposta elaborada per José Antonio Marina, i es basa en un model dual complementari entre el centre universitari i un centre no universitari on l’activitat formativa pot alternar-se amb una activitat laboral retribuïda, i amb la compensació per als tutors i reconeixement per als centres:

“Cada Administración educativa debería adoptar diversos modelos encaminados al objetivo último de conseguir que las prácticas formativas desarrolladas durante la formación inicial conduzcan a un aprendizaje de las competencias necesarias para ejercer la profesión docente y hacia la inserción profesional en los centros educativos, con una perspectiva amplia y global.” (pàg. 25)

Tot aquest model d’iniciació a la docència està molt allunyat de la proposta de MIR educatiu que va desenvolupar el Llibre blanc de la professió docent de José Antonio Marina com a DEP, “Docents En Pràctiques”.

 

- 8/ Reforçar el pràcticum en el conjunt del màster universitari en formació del professorat.

“(...) en el Máster se debe valorar la posibilidad de incrementar el número de créditos relacionados con el Prácticum.” (pàg. 26)

 

No hi ha, doncs, en les 7 propostes de reforma de la formació inicial cap nou model del sistema educatiu universitari que garanteixi una millor preparació “sòlida i robusta”, com diu el document a la justificació inicial d’aquest apartat:

“Debemos entender, por tanto, la formación inicial de los futuros docentes como un proceso que les permita adquirir experiencia, cualificación y una formación sólida y robusta en aquello para lo que se han formado, de tal modo que sean reconocidos y considerados por el conjunto de la sociedad para desempeñar la importante tarea que les será encomendada.” (pàg. 22)

 

Propostes de reforma de la formació permanent

 

- 9/ Utilitzar com a referència en la formació permanent el Marc de competències professionals docents.

“El establecimiento de un Marco de competencias profesionales docentes sirve para poder crear un referente para la detección de necesidades y la planificación en la formación permanente del profesorado.”  (…) (pàg. 27)

 

- 10/   Utilitzar com a referència en la formació permanent el Marc de la competència digital docent.

“Se debe realizar una revisión y actualización de las competencias docentes dirigida a la creación de un marco profesional docente. Dicha actualización toma como referencia el marco europeo para la competencia digital de los educadores (DigCompEdu), pero buscando una adaptación al contexto y al sistema educativo español, encaminada a docentes únicamente de la educación formal.” (pàg. 28)

 

- 11/ Garantir la formació permanent del professorat.

Més que una proposta de reforma (ja que no inclou cap reforma) aquest punt 11 és, simplement, una manifestació de tres desitjos: que les Administracions educatives assumeixin el compromís de garantir la formació permanent dels docents, que es promoguin entre les Administracions educatives el reconeixement dels permisos per a la formació, i que els docents es formin en aquells aspectes fonamentals per desenvolupar el seu treball correctament (pàg. 28).

 

- 12/ Assegurar l’oferta d’aspectes clau en la formació permanent.

De nou, es fa una proposta que no inclou cap novetat de reforma normativa, perquè els tres aspectes clau que es proposen ja estan recollits a la LOE, com diu el propi document ministerial:

“Se trata de aspectos que aparecen recogidos en la redacción vigente de la LOE como: 

- Formación del profesorado en los nuevos currículos y su carácter competencial, en la educación inclusiva, la Agenda 2030 y en sostenibilidad.

- Formación específica del profesorado en materia de acoso y malos tratos y de prevención, detección y actuación frente a la violencia contra la infancia.

- Formación específica del profesorado en materia de igualdad: sobre contenidos contrarios a la discriminación por sexo y el fomento de la igualdad efectiva entre hombres y mujeres.” (pàg. 29)

 

- 13/ Fomentar la diversitat de modalitats de formació permanent del professorat.

La cinquena proposta de formació permanent tampoc no pot considerar-se cap reforma del sistema de formació permanent, ja que es limita a proposar el deure de “fomentar” el desenvolupament de modalitats variades de formació del professorat:

“Se debe fomentar el desarrollo de modalidades variadas de formación del profesorado que impulsen el trabajo colaborativo y las redes profesionales y de centros, la autoevaluación y la mejora de la actividad docente. Para ello será necesario identificar grupos de investigación e innovación educativas y promover su desarrollo con el fin de mejorar las prácticas docentes y los procesos educativos, basados en evidencias y buenas prácticas y promoviendo la difusión de las mismas.” (pàg. 29) 

 

En resum, cap de les 5 propostes de formació permanent inclouen propostes de millora normativa, ja que no innoven el sistema formatiu i, de fet, totes elles són millores de l’aplicació de la normativa vigent. Segurament, aquest baix nivell d’innovació normativa en aquesta matèria es deu a que la formació permanent ha estat a mans de les comunitats autònomes des del començament de les transferències en matèria educativa, i el ministeri no l’ha regulat mai en aquests 42 anys de gestió autonòmica de la formació permanent, i ara tampoc no es planteja introduir cap reforma normativa.

 

 

 

Propostes de reforma de l’accés a la professió docent

 

- 14/ Reformular els processos de selecció per a la funció pública docent.

Després d’assegurar que a partir del 2024 es preveu la reducció significativa del nombre d’interins, cal promoure una modificació dels sistemes d’accés identificant els més idonis en referència amb el Marc competències professionals docents:

“Hemos de replantearnos los procesos de selección buscando la identificación de quienes son más idóneos, para ello podemos tomar como referencia el Marco de competencias profesionales docentes del que se ha hablado anteriormente.” (pàg. 29)

Però no s’indica com es fa la selecció dels més idonis, “un proceso moderno y estable, que permita seleccionar a los mejores para la profesión docente” (pàg. 14), ja que la comprovació “de la competència, els coneixements, destreses i actituds” que es proposa,  ja es preveu en el sistema actual de selecció de professorat.

 

- 15/ Reformular la fase pràctica per a l’accés a la funció docent en el marc del nou model d’iniciació a la docència (PID).

Es proposa convertir la fase de pràctiques del procediment selectiu en un procés d’iniciació a la professió docent de forma similar al pràcticum proposat per a la formació inicial:

“Las prácticas que deben necesariamente realizarse tras la superación de los ejercicios del concurso-oposición deberían entenderse como un proceso de iniciación a la profesión docente y articularse en consonancia con ese objetivo. Por lo tanto, deberán desarrollarse en los centros educativos, siguiendo un plan formativo bien definido (al igual que se hace en otros ámbitos de la función pública), tutorizado por docentes experimentados y evaluado de forma cuidadosa a su finalización. Dichos tutores, han de ser seleccionados de entre los profesores en activo considerando que actuarán como mentores.” (pàg. 30)

 

La proposta del nou període de pràctiques es completa amb la implicació de més agents en la seva avaluació (equip directiu, inspectors, docents de reconegut prestigi...) i amb la garantia del coneixement de l’aplicació de la normativa educativa o la relació amb l’administració educativa.

Evidentment, totes aquestes modificacions de les pràctiques es poden portar a terme sense necessitat de canviar la normativa que regula els processos selectius actuals del professorat.

 

- 16/ Actualitzar y adequar els temaris d’oposicions al nou model d’accés.

Amb les propostes 13 i 14 no s’ha definit cap “nou model d’accés” a la funció pública docent, ni tampoc un “nou sistema d’accés” com es nomena a la proposta 16 (pàg. 31), ja que només s’hi han introduït pinzellades al procediment, que continua sent pràcticament idèntic a l’actual: es continua parlant de “la superació dels exercicis del concurs-oposició” (pàg. 30), com tota la vida, sense cap plantejament de renovar l’estructura del sistema de selecció ni de la forma de trobar els millors professionals docents, malgrat que el document es refereix en aquesta proposta 16 a “la modificació de l’estructura de l’oposició”, sense que es manifesti cap canvi al sistema:

“La modificación en la estructura de la oposición, de modo que pudieran incorporarse la valoración de aspectos que ahora no se contemplan, obligaría en todo caso a esta modificación.” (pàg. 31)

 

La proposta d’actualització i adequació dels temaris tampoc la podem considerar com a innovació normativa, ja que la justificació de la mesura es basa en la manca d’actualització dels temaris, no en cap modificació estructural del sistema:

“Los temarios de la mayor parte de las especialidades tienen una antigüedad excesiva, que llega a ser superior a veintiocho años, lo cual exige una actualización de los mismos y la consecuente incorporación de los avances científicos y los nuevos enfoques adoptados en cada una de las ramas del conocimiento.” (pàg. 14).

 

Tot això es podria fer sense tocar ni una coma dels actuals reals decrets que regulen la selecció del professorat per a l’ingrés als cossos docents.

 

- 17/ Regular l’accés dels Professors Tècnics de Formació Professional al cos de Professors d’Ensenyament Secundari.

Aquesta tampoc no es pot acceptar com a proposta de reforma, ja que és el desenvolupament del que ja preveu la DA 11.2 de la LOMLOE.

 

- 18/ Vincular l’especialitat del Màster a l’especialitat docent. 

Si no ho he entès malament, aquesta proposta pretén lligar l’especialitat cursada al màster amb l’especialitat docent del procediment, la qual cosa no té cap sentit.

 

En definitiva, les 5 propostes de reforma de l’accés a la professió docent no comporten cap innovació de l’estructura ni del sistema de selecció dels funcionaris docents, que justifiqui, com fa el document a la pàg. 31, que ens trobem davant un “nou model d’accés” o d’un “nou sistema d’accés”

 

Propostes de reforma de les especialitats docents

 

- 19/ Actualitzar la relació d’especialitats docents.

“Se debe revisar la relación de especialidades docentes para adecuarlas a la realidad del sistema educativo actual.” (pàg. 32)

I, per tant, la proposta es redueix a l’actualització o revisió de les especialitats actuals, sense cap plantejament d’introduir novetats en el sistema de la competència professional docent.

                                                       

- 20/ Revisar les atribucions professionals de determinades especialitats.

Una vegada més, aquesta proposta no requereix canvis normatius, són només d’actualització de determinades especialitats docents o mesures organitzatives flexibles que ja preveu la LOE, com ara la integració de matèries en àmbits, o l’ampliació de competència docent per a algunes especialitats de secundària.

 

- 21/ Establir habilitacions docents.

“Se debe contemplar la posibilidad de fijar los criterios de las habilitaciones para el ejercicio de determinadas funciones, que puedan ser tenidas en cuenta para algunas tareas desempeñadas por los docentes o para el ejercicio en determinadas enseñanzas. Ejemplos de posibles habilitaciones pueden ser la enseñanza de contenidos no lingüísticos en una lengua extranjera, la docencia en Centros de Educación de Personas Adultas o en Centros Penitenciarios o los responsables de las TIC en los centros.” (pàg. 32)

 

 

Aquestes 3 darreres propostes es troben molt lluny de poder ser considerades un nou model normatiu de les especialitats docents. Ens trobem, més bé, davant una actualització i revisió d’algunes de les especialitats docents, dins el marc normatiu de la LOE, ja que cap d’elles requereix que es modifiqui la llei, ni tan sols el real decret que regula les especialitats docents.

 

- 22/ Revisar les condicions de qualificació i formació de docents en centres privats.

També aquí es proposa lligar l’especialitat del màster amb l’acreditació de la formació específica del professorat en centres privats.

Tanmateix s’insinuen mecanismes, sense cap concreció, de sistemes d’iniciació professional del professorat de centres privats:

“Se explorarán mecanismos que permitan organizar sistemas de iniciación profesional semejantes al establecido para los nuevos funcionarios docentes.” (pàg. 33)

 

 

Propostes de reforma del desenvolupament professional docent

 

La introducció d’aquest darrer capítol es refereix a l’estatut del professorat reclamat pels sindicats docents des de fa anys, però com veurem, les dues darreres propostes que tanquen el document, no dissenyen cap model professional de carrera, ni molt menys configuren un estatut professional docent:

“La profesión docente debe estar regulada por normas que permitan diseñar un modelo profesional de carrera. Dicha regulación debe recoger, al mismo tiempo, las peculiaridades del ejercicio de la función docente, orientándose hacia la configuración de un estatuto profesional que desde hace bastantes años viene siendo aspiración mayoritaria del profesorado que imparte sus enseñanzas en los niveles distintos al universitario.” (pàg. 33)

 

 

 

 

 

A la primera part del document sobre la situació actual de l’avaluació, es fa un diagnòstic molt negatiu sobre l’actual valoració de l’exercici professional docent:

“No existe una valoración sistemática o evaluación del ejercicio profesional docente que permita el reconocimiento de la labor de nuestro profesorado, quedando reducida actualmente a algunas funciones específicas, como es el caso de la dirección de los centros, o a algunas convocatorias para otros puestos o situaciones.” (pàg. 18)

 

- 23/ Impulsar els procediments d’avaluació de l’acompliment de la funció docent.

El detall de la proposta 23 sobre avaluació docent és un bon resum del que hauria de contenir aquest procediment, però no concreta els instruments ni els efectes positius o negatius en la carrera professional ni en les retribucions complementàries, tal com estableix l’art. 20 de l’EBEP, el qual és d’aplicació directa als funcionaris docents (ex art. 2.3 EBEP):

“El desarrollo profesional docente debe contar con instrumentos que permitan una evaluación de la función docente, que debe ir vinculada con el marco de competencias profesionales. Esta evaluación debe partir de un informe de autoevaluación, valorar los aspectos específicos de la función docente en el marco de la autonomía del centro, contar con la participación de diversos órganos de gobierno y coordinación docente del centro y con la del servicio de inspección y compaginar su solicitud voluntaria –vinculada a determinados puestos- con la obligatoriedad de participar en aquellas actuaciones formativas que deben superarse para acceder al desempeño de la función directiva o la superación de la fase de prácticas, entre otros puestos.” (pàg. 33)

 

EBEP, Artículo 20. La evaluación del desempeño.

(...)

3. Las Administraciones Públicas determinarán los efectos de la evaluación en la carrera profesional horizontal, la formación, la provisión de puestos de trabajo y en la percepción de las retribuciones complementarias previstas en el artículo 24 del presente Estatuto.

4. La continuidad en un puesto de trabajo obtenido por concurso quedará vinculada a la evaluación del desempeño de acuerdo con los sistemas de evaluación que cada Administración Pública determine, dándose audiencia al interesado, y por la correspondiente resolución motivada.

5. La aplicación de la carrera profesional horizontal, de las retribuciones complementarias derivadas del apartado c) del artículo 24 del presente Estatuto y el cese del puesto de trabajo obtenido por el procedimiento de concurso requerirán la aprobación previa, en cada caso, de sistemas objetivos que permitan evaluar el desempeño de acuerdo con lo establecido en los apartados 1 y 2 de este artículo.

 

- 24/ Reconèixer el bon desenvolupament professional docent.

A la darrera proposta s’esbossen breument algunes de les conseqüències de l’avaluació sobre el desenvolupament professional, tot lligant l’avaluació a la carrera docent i a les retribucions, però sense concreció dels procediments i efectes econòmics corresponents als diferents “nivells de desenvolupament competencial” previstos al Marc de competències professionals docents de la proposta núm. 1, llevat d’unes vagues referències al suport i compromís de l’administració i a les majors possibilitats d’accés als llocs de treball:

“El desarrollo profesional deberá recoger, no solo la formación permanente realizada, sino también las valoraciones superadas en los procesos de evaluación y los puestos desempeñados, entre otros aspectos, configurándose en un sistema que contemple las diversas posibilidades de la carrera docente ligado a las retribuciones complementarias.

Supone el respaldo y compromiso de la administración con el mejor desempeño de las competencias profesionales docentes, con consecuencias en propuestas y actuaciones formativas por parte de la Administración; en las mayores posibilidades de acceso a los distintos puestos de trabajo propios de la función docente; y en las retribuciones complementarias.” (pàgs. 33-34).

 

 

 

CONCLUSIONS

 

1) El Ministeri d’Educació porta anys sense publicar al BOE una normativa de funció pública docent (almenys des del 2007, any d’aprovació de l’EBEP no s’ha aprovat cap llei ni cap RD que desenvolupi, en l’àmbit docent, l’Estatut Bàsic de l’Empleat Públic) i, per això, tinc la impressió que ha perdut la pràctica en redactar esborranys de reals decrets o de lleis en aquesta matèria.

2) El document presentat aquesta setmana a la comunitat educativa, “Documento para debate. 24 propuestas de reforma para la mejora de la profesión docente. Enero 2022”, no és una “proposta normativa”, tal com havia promès la LOMLOE que es presentaria en el termini d’un any: ni per la seva forma (no és, ni tan sols, un esborrany de projecte de llei o de real decret, i per això no té la forma requerida per a poder ser considerada un esborrany de normativa) ni tampoc, i és el pitjor, pel seu contingut. En efecte, la majoria de les 24 propostes de reforma no inclouen propostes del concret contingut de la futura norma de la professió docent, sense que sapiguem, en cadascuna d’elles, si serà una norma estatal o autonòmica.

3) En lloc d’una “proposta normativa”, el document ministerial només presenta 24 propostes de millora de la situació actual del sistema educatiu en matèria de la professió docent, sense que la seva posada en marxa comportin, la majoria d’elles, cap innovació de funció pública docent de la norma vigent, la LOE i l’EBEP.

4) Per a poder “negociar aquest document de propostes” (i dic negociar, no consultar, perquè pràcticament totes elles són d’obligada negociació amb els representants sindicals del professorat, segons preveu la llei de funció pública, i la negociació va molt més allà del “proceso de diálogo que el Ministerio de Educación y Formación Profesional inicia con los agentes implicados” -pàg. 9-) caldria aclarir la tipologia i l’àmbit territorial de les normes que seran aprovades com a conseqüència d’aquest debat que s’inicia.

Per concloure, posaré un exemple visual: per negociar un document sobre l’avaluació del professorat s’ha de saber si s’estan discutint propostes d’una norma bàsica a aplicar en tot l’Estat o si la norma que es proposa és d’àmbit autonòmic. La llei preveu marcs de negociació diferents per a cadascun d’aquests àmbits normatius, i el document presentat obvia totalment aquesta qüestió clau per a l’organització del sistema educatiu, vertebrat en un sistema bàsic estatal i 17 sistemes autonòmícs.

diumenge, 28 de febrer del 2021

Llei Orgànica 3/2020, de 29 de desembre, por la qual es modifica la Llei Orgànica 2/2006, de 3 de maig, d’Educació

El 30 de desembre del 2020 el BOE va publicar, definitivament, el text de la LOMLOE: la Llei Orgànica 3/2020, de29 de desembre, per la qual es modifica la Llei Orgànica 2/2006, de 3 de maig, d’Educació. A partir d’ara, doncs, hauré de referir-me al text de la nova llei, en lloc de continuar comentant, com he fet fins ara, el projecte de llei aprovat per la Comissió del Congrés de Diputats.

Tanmateix, a la nota d’avui faré un comentari general de la nova llei, i deixo per a un altre dia continuar analitzant els diferents títols de la llei i el detall de les novetats legals.

La LOE és la única llei orgànica educativa que s’ha modificat dues vegades profundament, sense que les noves lleis deroguin totalment l’anterior i, per tant, no aproven un text legislatiu nou sencer en un únic cos. La reforma legislativa manté vigents preceptes aprovats per tres lleis diferents i això treu coherència a la nova norma, que no es completa, i que es limita a suprimir i modificar l’articulat de la LOE, al temps que s’afegeixen molts nous preceptes, que no sempre serà possible interpretar en el conjunt dels tres pedaços legislatius.

Aquesta mancança la intenta resoldre el BOE publicant un text consolidat de la LOE, que refon junts tots els preceptes vigents de les tres lleis: la LOE-2006, la LOMCE-2013 i la LOMLOE-2020. Però com diu expressament el text consolidat, aquest no té “valor jurídic”. El valor jurídic el tenen els tres textos de les tres lleis, que se solapen entre ells afegint, suprimint i modificant moltíssims preceptes, i derogant parcialment la llei anterior, i que són difícils d’interpretar i, per tant, també d’aplicar.

Avui, doncs, analitzaré algunes de les conseqüències generals de l’aprovació de la LOMLOE, l’objectiu de la qual era derogar la LOMCE, que havia modificat a fons la LOE, però aquest objectiu no es compleix del tot, ja que malgrat el fet que, formalment, es derogui la globalitat de la LOMCE,  l’articulat i les disposicions de la nova llei orgànica mantenen vigents la literalitat de moltíssims preceptes introduïts a la LOE per aquesta llei orgànica.

El que sí fa la nova llei orgànica, la LOMLOE, és continuar amb la pràctica iniciada per la LOMCE d’ampliar l’extensió de les matèries educatives reservades a l’Estat i de recentralitzar cada vegada més la intervenció estatal en matèria educativa, reduint alhora les competències autonòmiques per desenvolupar unes polítiques pròpies en la definició del sistema educatiu propi.

En definitiva, avui analitzaré l’efecte pervers de la suma de les tres lleis orgàniques educatives, que suposen una ampliació manifesta de la competència estatal per regular el sistema bàsic educatiu i, simultàniament, una reducció evident de la capacitat autonòmica per desenvolupar en l’àmbit de les seves competències la concreció del sistema educatiu de cada Comunitat. Dic “efecte pervers”, perquè aquest canvi es produeix sense que el Congrés dels Diputats hagi modificat les previsions constitucionals del repartiment competencial Estat-Comunitats Autònomes.

Concretaré aquesta invasió competencial en aquests quatre tipus d’increments, que he pogut valorar mitjançant indicadors numèrics:

1) Cada vegada, s’ha ampliat la seva extensió, amb més detall, i per tant, amb menys possibilitats de desplegament autonòmic.

2) Cada vegada s’han incrementat el total d’aspectes considerats bàsics pel legislador estatal, limitant dràsticament el desplegament autonòmic.

3) S’han augmentat cada vegada més el total de remissions futures al desplegament estatal per real decret, amb caràcter bàsic.

4) També s’han incrementat les referències a les obligacions de les comunitats autònomes, que veuen cada vegada més limitades les seves competències per regular el seu sistema educatiu propi.

 

1. Creixement de l’extensió normativa de la LOE entre 2006 i 2020, a causa de les modificacions introduïdes per la LOMCE i a LOMLOE.

L’evolució del creixement del total d’apartats entre el text originari de la LOE al 2006 i les modificacions introduïdes per la LOMCE-2013 i la LOMLOE-2020 es poden deduir del següent quadre comparatiu:

Articles i disposicions

LOGSE

LOE

LOMCE

LOMLOE

Increment LOMCE / LOE

Increment LOMLOE / LOE

 

TOTALS

%

Articles i disposicions

99

217

250

266

15,2

22,6

Apartats totals

313

652

770

837

18,1

28,4

Apartats bàsics

313

575

676

741

17,6

28,9

Apartats no bàsics

0

77

94

96

22,1

24,7

 

L’extensió de la LOE s’ha ampliat molt entre el 2006 i el 2020, incrementant-se en un 22,6% el total d’articles i disposicions, i en un 28,4% el total d’apartats.

El creixement ha estat desigual entre els diferents títols i les disposicions de la llei. Són, precisament, aquestes disposicions addicionals, transitòries i finals les que han tingut un increment més important:

Altres disposicions

LOGSE

LOE

LOMCE

LOMLOE

Total disposicions addicionals, transitòries i finals

32

60

83

99

Apartats totals

113

134

187

219

Apartats bàsics

113

129

178

205

 

Entre la LOGSE i la LOE inicial es van doblar el nombre de disposicions de la llei (passant de 32 a 60), però la versió definitiva de la LOE arriba a triplicar el nombre de disposicions (un total de 99) en relació amb la LOGSE.

L’evolució de la LOE entre 2006 i 2020 ha suposat, en definitiva, un increment d’un 65% del nombre total de de disposicions addicionals, transitòries i finals, i el total d’apartats d’aquestes disposicions també ha tingut un creixement semblant (en un 63,4%).

 

2. Ampliació dels aspectes bàsics de la llei orgànica educativa entre 2006 i 2020

De l’anàlisi del següent quadre, on es fa un recompte dels preceptes i apartats que contenen totes les lleis orgàniques educatives aprovades per l’Estat fins a l’actualitat, es desprèn amb facilitat la capacitat de l’Estat per anar incrementant, cada vegada més, el contingut de la norma educativa bàsica en aquests 40 anys de regulació orgànica del dret a l’educació:

Distribució del contingut bàsic de les lleis educatives

LOECE 1980

LODE 1985

LOGSE 1990

LOCE 2002

LOE 2006-2020

Total d’articles i disposicions

46

77

98

143

266

Total d’apartats

78

152

312

418

837

Total d’apartats “bàsics”

78

152

312

418

741

Total d’apartats “no bàsics”

0

0

0

0

96

 

Entre els anys 1990 i 2020 els preceptes legals dedicats a regular el sistema educatiu espanyol s’han més que duplicat: s’ha passat de 98 articles i disposicions de la LOGSE als 266 de la LOE vigent, després d’haver estat modificada per la LOMCE i la LOMLOE (amb un increment de 168 preceptes, un 171,4%) i des dels 312 apartats inicials la llei orgànica educativa ha arribat fins als 837 apartats (amb un increment de 525 apartats, un 168% més), dels quals són bàsics 741, la immensa majoria dels seus apartats (el 88,5% de la LOE és bàsica).

Entre 2006 i 2020, la LOE ha vist també com s’incrementaven en un 28,9% el total d’apartats considerats bàsics pel legislador, en un proporció una mica superior al total d’apartats:

 

LOGSE

LOE

LOMCE

LOMLOE

Increment LOMCE / LOE

Increment LOMLOE / LOE

TOTALS

 

 

 

 

 

 

Apartats totals

313

652

770

837

18,1

28,4

Apartats bàsics

313

575

676

741

17,6

28,9

Apartats no bàsics

0

77

94

96

22,1

24,7

 

Entre 2006 i 2020, doncs, la LOE ha vist incrementada la seva extensió en un total de 185 apartats més dels que contenia el text inicial (el 28,4%) i quasi tots ells tenien caràcter bàsic, 166 apartats (el 28,9% dels apartats bàsics inicials).

 

 

3. Ampliació de les remissions a futures regulacions per part del Gobierno, amb caràcter bàsic

Aquestes remissions a les futures reglamentacions per part del Gobierno ja les vaig analitzar en una nota d’aquest blog (a l’apartat 4 del post “El currículum i les competències enmatèria educativa (art. 6 i 6 bis)”, avui faré només un resum.

L’evolució de la tècnica legislativa de remetre el desenvolupament dels aspectes més tècnics al Gobierno ha anat in crescendo des de la LOE a la LOMCE i a la LOMLOE: hem passat de 51 remissions a la LOE-2006, a 79 a la LOMCE-2013 (amb un increment del 58%) i ara, finalment, s’han convertit, en 96 remissions al desenvolupament bàsic per part del Gobierno, quasi el doble de les que tenia la LOE inicialment (per ser exactes, hi ha hagut un increment del 88% sobre la LOE).

Ens trobem, doncs, davant un fet molt greu: la LOMLOE traspassa, amb caràcter bàsic, el desenvolupament de gran part de la pròpia llei al Gobierno, en lloc de fer-ho directament a les CCAA, que són les competents per desenvolupar els aspectes bàsics de la llei educativa.

Perquè el fet és que la LOMLOE no només ha mantingut moltes de les remissions afegides per la LOMCE, sinó que a més ha incrementat el seu nombre amb noves remissions, algunes difícils de justificar, com la regulació del primer cicle d’educació infantil que ara serà assumida pel Gobierno de l’Estat, quan la Generalitat de Catalunya té competència exclusiva en aquesta matèria, segons l’Estatut d’Autonomia.

Algunes d’aquestes atribucions al Gobierno xoquen amb les competències reconegudes a la Generalitat per l’Estatut d’Autonomia de Catalunya (flexibilització dels currículums, foment de la qualitat des centres, ensenyaments no presencials, educació plurilingüe, regulació del primer cicle d’educació infantil, formació permanent, oferta educativa... ) i poden interferir greument en el desplegament normatiu de la Llei d’educació de Catalunya, en el cas que el desenvolupament estatal per real decreto contradigui obertament les previsions de la pròpia LEC o dels decrets de desplegament.

A partir de l’atribució que fa l’art. 6 bis al “Gobierno” (no a l’Estat, que ho hauria de fer per llei) de regular tot el sistema educatiu sencer, aquesta competència s’ha concretat en 96 remissions al decrets del Gobierno al llarg de la llei, quan aquestes remissions haurien d’haver estat a les competències legítimes de les Comunitats Autònomes per desenvolupar i executar els aspectes bàsics de la llei orgànica educativa.

 

4. Ampliació de les obligacions de les Comunitats Autònomes en matèria educativa

Al text inicial de la LOE originària del 2006 hi havia 312 referències a les Comunitats Autònomes o a les Administracions educatives de les Comunitats Autònomes. Aquesta xifra ja és molt elevada, si la comparem amb el total de 652 apartats que contenen els articles i disposicions de la llei (en casi 1 de cada 2 apartats hi ha una menció a les Comunitats Autònomes, per ser exactes, en un 48% dels apartats).

La LOMCE al 2013 les va incrementar a 356 mencions de les Comunitats Autònomes, però la LOMLOE ha arribat a un total de 442 referències autonòmiques, que comparades amb el total d’apartats del text final de la llei, suposen una mitjana d’un 59% dels apartats (amb un increment del 41% en relació amb el text inicial aprovat el 2006).

Aquesta tutela excessiva de l’Estat en relació a l’actuació i la regulació normativa de les Comunitats Autònomes trenca, de fet, el repartiment competencial entre un i altres, ja que la Constitució ha reservat a l’Estat únicament “les normes bàsiques per al desenvolupament de l'article 27 de la Constitució” (art. 149.1.30 CE) i deixa el desenvolupament de la norma bàsica a les Comunitats Autònomes. Amb aquestes referències a les CCAA l’Estat restringeix les competències autonòmiques incloent-hi a la normativa bàsica educativa unes 442 mencions al que han de fer o regular les Comunitats Autònomes en desenvolupar la llei estatal, quan aquestes són les úniques administracions competents per desenvolupar la normativa bàsica aprovada per l’Estat.

Així les Administracions educatives autonòmiques es veuen condicionades en la definició d’una política educativa pròpia per les restriccions estatals, quan el propi Estat li diu, amb un excés de zel, què ha de regular, com i fins i tot, com ha d’actuar, en el desenvolupament de la llei bàsica educativa.

La majoria d’aquestes referències autonòmiques comporten una obligació (“faran”, “regularan”, “fixaran”...), a més de trobar-se incloses en apartats declarats bàsics per la pròpia llei, apartats que per ells mateixos comporten l’obligació per a les Comunitats Autònomes de respectar i aplicar el seu contingut sense contradir-lo.

He fet el buidat de totes les referències a les Comunitats Autònomes a la LOE vigent, després de ser modificada per la LOMLOE, i basta una ullada ràpida sobre el contingut d’aquestes prescripcions legals als responsables autonòmics per valorar que hi ha un excés de detall en quasi totes elles, que limita profundament el futur desenvolupament autonòmic:

A

Adoptarán (medidas de carácter organizativo y curricular) / (las medidas necesarias para actuar de forma preventiva) / (las medidas necesarias para desarrollar acciones de acompañamiento) / (las medidas de escolarización atendiendo a las condiciones socioeconómicas y demográficas) / (medidas que promuevan e incentiven la colaboración efectiva entre la familia y la escuela) / (las iniciativas necesarias para facilitar a los centros la aplicación de dichas medidas) / (medidas para que la actividad física y la alimentación saludable formen parte del comportamiento infantil y juvenil)

(Deberán) autorizar (los centros de educación infantil) / (los centros públicos o privados) / (los centros docentes ordinarios o específicos de personas adultas)

(Podrán) autorizar (programas formativos específicos destinados a personas mayores de 17 años) / (excepcionalmente ciclos formativos de grado basico para quienes haya cumplido al menos 17 años) / (excepcionalmente el acceso a estas enseñanzas de personas adultas)

(Podrán) añadir (una segunda lengua extranjera u otra lengua cooficial o una materia de carácter transversal)

(Requerirán) la aprobación previa de otras materias optativas propias por parte de la Adminstración educativa correspondiente

Aprobarán (el currículo)

(Podrán, con carácter excepcional) atribuir (docencia en el ámbito de la formación profesional)

Cualesquiera otras competencias que le sean atribuidas por la Administración educativa

(Podrán) asignar (mayores dotaciones de recursos a determinados centros)

Armonizarán ( en la programación de la oferta de plazas, las exigencias derivadas de la obligación que tienen los poderes públicos de garantizar el derecho de todos a la educación)

Adaptarán (lo dispuesto en este artículo a la singularidad de los mismos)

Apoyarán (la autoevaluación de los centros educativos)

Acordarán (con el Estado un plan de incremento del gasto público)

(Podrán) acordar (la prórroga de hasta dos años del período general de concertación)

Asegurarán (la escolarización inmediata de las alumnas o alumnos que se vean afectados por cambios de centro derivados de actos de violencia de género)

Aplicarán (los instrumentos de control, evaluación y mejora propios del sistema educativo)

C

(Podrán) concertar (el establecimiento de criterios y obetivos comunes)

Coordinarán sus actuaciones (las administraciones educativas y las corporaciones locales) / Asegurarán la coordinación (entre los equipos pedagógicos)

(Podrán) convenir (la delegación de competencias de gestión en los municipios) / (fórmulas de colaboración con las universidades para los estudios de eseñanzas artísticas superiores)

(Podrán) llevarse a cabo mediate convenios o acuerdos (entre las diferentes Administraciones educativas)

Convocarán (periòdicamenete las pruebas de acceso a ciclos formartivos) / (concurso de méritos) / (concursos de traslado de ámbito estatal) / (el concurso-oposición de ingreso en la función pçublica docente)

Colaborarán (en la realización de un marco común de evaluación) / (para el establecimiento de procedimientos que permitan el doble uso de las instalaciones deportivas)

(Podrán) colaborar (con otras Administraciones o entidades públicas o privadas)

(Podrán) constituir (comisiones u órganos de garantías de admisión)

(Podrán) considerar (centro educativo la agrupación de centros públicos ubicados en un ámbito territorial determinado) / (como requisito la formación a la que se refiere el apartado 6)

Completarán (la dotación de las bibliotecas de los centros públicos)

(Podrán) concertar (con carácter preferente, las enseñanzas de ciclos formativos de grado básico)

D

Definirán (las condiciones para establecer la modificación y la adaptación del currículo)

(Podrán) delegar (en los órganos de gobierno de los centros públicos la adquisición de bienes / las competencias que determinen, incluidas las relativas a gestión de personal)

Determinarán (el porcentaje de los horarios escolares de que dispondrán los centros docentes) / El tramiento que las comunidades autónomas determinen / (las condiciones específicas en que podrá configurarse una oferta) / (la intervención del propio alumnado, sus familias y los equipos o servicios de orientación en este proceso) / (las partes de la prueba) / En las fechas que determinen las Administraciones educativas / las características y la organización que las Administraciones educativas determinen / en los términos que determinen las Administraciones educativas / en los centros que impartan enseñanzas de educación secundaria que la Administración educativa determine / en los planes de evaluación que determinen las Administraciones educativas / cuantos cargos determinen las Administraciones educativas / durante el período de tiempo que cada Administración educativa determine / en la proporción, condiciones y requisitos que determinen las Administraciones educativas

Desarrollarán (orientaciones para que los centros docentes puedan elaborar planes de refuerzo) / que permitan el desarrollo por las Administraciones educativas de la formación profesional dual en el ámbito del sistema educativo) / (acciones para hacer efectivo el principio de equidad) / (iniciativas para compensar esta situación)

(Podrán) desarrollar (programas y estartegias de atención educativa complementaria de apoyo a la escolarización para el alumnado con necesidad específica de apoyo educativo)

Dispondrán (los medios necesarios para que todo el alumnado alcance el máximo desarrollo personal) / (del profesorado de las especialidades correspondientes) / según dispongan las Administraciones educativas

Dotarán (a estos alumnos del apoyo preciso) / (a los centros públicos y privados concertados de los recursos humanos y materiales necesarios) / (a los centros de los recursos necesarios para hacer efectiva la gratuidad de las enseñanzas)

E

Establecerán (el currículo de las distintas enseñanzas) / (los pertinentes mecanismos de coordinación entre los centros) / (criterios objetivos) / (las condiciones que permitan que los profesores más de una materia al mismo grupo de alumnos) / (las actuaciones del equipo docente responsable de la evaluación) / (los procedimientos de detección de las necesidades de formación profesional) / (los procedimientos y recursos precisos para identificar tempranamente las necesidades educativas específicas) / (una reserva de plazas para el alumnado con discapacidad) / (las medidas oportunas para favorecer la participación del profesorado enla formación permanente) / (normativa) / (disposiciones)

(Podrán) establecer (exenciones de cursar o de ser evaluados en el área de la lengua propia) / (una prueba de acceso de carácter específico) / (procedimientos para favorecer la autonomía de los consevatorios) / (ciclos formativos de grado básico para quienes hayan cumplido al menos 18 años) / (compromisos con aquellos centros que adopten decisiones o proyectos de especial interés) / (las condiciones) / (los requisitos de formación o titulación) / (procedimientos e instrumentos de la gestión conjunta) / (convenios de colaboración con las corporaciones locales) / (una denominación específica para referirse al Consejo Escolar de los centros educativos) / (convenios educativos con los centros que impartan ciclos formativos)

(Deberán) establecer (las condiciones que hagan posible la eliminación en el ámbito escolar de las situaciones de riesgo derivadas de la inadecuada utilización de las TIC)

De acuerdo con lo que establezcan las Administraciones educativas / en los términos que establezcan las Administraciones educativas / De acuerdo con las condiciones que establezcan las Administraciones educativas)

(Podrán) exceptuar (los cursos de especialización de estos porcentajes)

(Los títulos) serán expedidos (por las Administraciones educativas)

Cualesquiera otras competencias que le sean encomendadas por la Administración educativa

Estimularán (la realización de investigaciones y la difusión de prácticas innovadoras)

Elaborarán (planes para la evaluación de la función docente)

(Podrán) elaborar y realizar (planes de evaluación de los centros educativos)

(Podrán) elaborar (planes para la valoración de la función directiva)

Ejercerán (la inspección educativa)

F

Fomentarán (el desarrollo de todos los lenguajes y modos de percepción) / (convenios con las universidades) / (ofertas formativas adaptadas a sus necesidades específicas) / (el ejercicio efectivo de la participación) / (acciones de calidad educativa)

Facilitarán (que los alumnos puedan cursar alguna materia en otros centros o mediante la modalidad de educación a distancia) / (la posibilidad de cursar simultaneamente las enseñanzas artísticas profesionales y la educación secundaria) / (la realización de pruebas homologadas de idiomas) / (a los profesores una formación adecuada para responder a las características de las personas adultas) / (que aquellos centros que, por su número de unidades, no puedan disponer de los especialistas, reciban los apoyos necesarios) / (la autoevaluación de los centros educativos) / (que los centros educativos puedan prestar especial atención a los alumnos víctimas del terrorismo) / (que los centros educativos presten especial atención a los alumnos afectados por cambios de centro derivados de actos de violencia de género) / (la identificación de grupos de investigación e innovación educativas)

Favorecerán (el reconocimiento de la función tutorial y de la labor del porfesorado de los centros públicos) / (la sostenibilidad de los centros) / (la información y la formación a los padres y los alumnos) / (la autonomía de los centros) / (el ejercicio de la función directiva en os centros docentes)

Fijarán (anualmente en sus Presupuestos el importe del módulo económico por unidad escolar) / (cuantías para los complementos retributivos) / (anualmente el calendario escolar)

(Podrán) fijar (un límite máximo para la renovacióon de los mandatos)

G

Garantizarán (una oferta suficiente de plazas) / (al alumnado con NEE los recursos de apoyo) / (la escolarización del alumnado que acceda de forma tardía al sistema) / (en la educación primaria un puesto escolar gratuito a todos los alumnos) / (la igualdad en la aplicación de las normas de admisión) / (la oferta de formación pedagógica y didáctica) / (una oferta diversificada y gratuita de estas actividades de formación de profesorado) / (la participación activa de la comunidad educativa) / (el derecho de los alumnos y las alumnas a recibir enseñanzas en castellano y en las demás lenguas cooficiales)

Garantizando, en todo caso, el objetivo de competencia lingüística suficiente en ambas lenguas oficiales

H

Harán públicos (los datos e indicadores)

I

Incrementarán (progresivamente la oferta de plazas públicas en el primer ciclo)

(Podrán) incrementar (los módulos para los centros privados concertados)

Impulsarán (que los centros establezcan medidas de flexibilización en la organización de las áreas) / (medidas de orientación profesional) / (el incremento de la escolarización del alumnaddo de zona rural en la enseñanzas no obligatorias) / (acuerdos con los Colegios Profesionales) / (el estudio y la implantación de medidas destinadas al desarrollo de la carrera profesional de los funcionarios docentes) / (el incremento de la presencia de alumnas en estudios del ámbito de las ciencias, tecnología, ingeniería, artes y matemáticas, así como en las enseñanzas de formación profesional)

(Podrán) incluir (una segunda lengua extranjera)

(Podrán) integrar (en las EOI las enseñanzas de idiomas a distacia) / (en la red de centros docentes públicos los centros de titularidad delas Administraciones locales)

(Podrán) incorporar (a su oferta educativa las lenguas de signos españolas) / (excepcionalmente como profesores especialistas a profesionales de nacionalidad extranjera)

N

Nombrarán (director o directora del centro que corresponde)

O

(Podrán) ofrecer (el primer cico de la educación infantil) / (las modalidades del bachillerato)

Organizarán (la prueba de acceso, juntamente con las Universidades) / (una prueba específica de acceso) / (periódicamente pruebas para obtener directamente el título de Bachiller o alguno de los títulos de formación profesional) / (actividades de formación)

(Podrán) organizar (ofertas específicas de ciclos formativos de grado básico dirigidas al alumnado con NEE) / (programas formativos específicos destinados a personas mayores de 17 años) / (programas formativos de actualización profesional) / (procedimientos de provisión referidos al ámbito territorial)

Ofertarán (cursos de formación específicos preparatorios para el acceso a la formación profesional)

(Podrán) ofertar (cursos para las pruebas de acceso) / (becas y ayudas para el fomento del estudio con cargo a sus fondos propios)

Ordenarán (su función pública docente en el marco de sus competencias)

P

Promoverán (que los alumnos con más de 16 años reciban algún tipo de formación académica o profesional compatible con su actividad laboral) / (la existencia de centros públicos que incorporen la educación infantil con otras etapas educativas posteriores) / (planes de fomento de la lectura) / (que los centros elaboren propuestas de actuación) / (la cooperación y participación de agetes sociales del entorno) / (las medidas necesarias para que en las distintas materias se desarrollen actividades) / (la flexibilidad y la especialización de su oferta formativa) / (medidas tendentes a ofrecer a todas las personas la oportunidad de acceder a las enseñanzas de bachillerato o formación profesional) / (la formación del profesorado y de otros profesionales) / (la utilización de las tecnologías de la información y la comunicación y la formación en lenguas estranjeras de todo el profesorado) / (un incremento progresivo de puestos escolares en la red de centros públicos) / (el uso de las TIC en el aula) / (la presencia del alumnado masculino en aquellos estudios en los que exista una mayor matrícula de mujeres) / (que los currículos y los libros de texto y demás materiales fomenten el igual valor de mujeres y hombres) / (un incremento de los procedimientos para el reconocimiento y la agilización y la flexibilización de los procesos de acreditación de competencias profesionales) / (la oferta de programas específicos de formación para la inserción laboral) / (la práctica diaria de deporte y ejercicio físico)

(Podrán) promover (convenios de colaboración para la enseñanza de personas adultas)

Proporcionarán (los datos necesarios para la elaboración de las estadísticas educativas nacionales e internacionales)

Procederán (a un ajuste de las rátios alumno/unidad)

Procurarán (que los alumnos y alumnas de primero y segundo cursen un máximo de una materia más)

Programarán (la enseñanzas reguladas en esta ley teniendo en cuenta la oferta existente) / (la oferta educativa en el marco de la programación general de a red de centros)

(Podrán) programar (cursos)

Prestarán (especial atención a los centros educativos en el ámbito rural) / (una atención prioritaria a la mejora de la condiciones en que el profesorado realiza su trabajo)

(Continuarán) prestando (el apoyo necesario a los centros de educación especial para que estos desempeñen la función de centros de referencia y apoyo para los centros ordinarios)

Planificarán (las actividades de formación del profesorado)

Potenciarán (que los centros públicos puedan ofrecer actividades y servicios complementarios)

Posibilitarán (en los centros concertados, para el ejercicio de la función directiva unas compensaciones económicas análogas a las de los centros públicos)

(Podrán) prorrogar (por un período máximo de un año, el mandato de los directores y demás miembros del equipo directivo)

R

Revisarán periódicamente (los currículos para adaptarlos a los avances del conocimiento)

Regularán (esta oferta de materias optativas) / (esta fase de formación práctica en los centros de trabajo y la mencionada execnción) / (estas escuelas de música y danza) / (una prueba específica de acceso) / (las pruebas de acceso) / (los requisitos que hayan de cumplir las escuelas oficiales de idiomas) / (las pruebas terminales de idiomas) / (una prueba específica de enseñanzas deportivas) / (los procedimientos) / (la admisión de alumnos y alumnas en centros públicos y privados concertados) / En los términos que regulen las Administraciones educativas / (los protocolos de actuación frente a indicios de acoso escolar) / (las mayorías necesarias para la adopción de decisiones por el Consejo Escolar) / (la estructura y el funcionamiento de los órganos de la inspeción educativa)

(Podrán) regular (su propio sistema de becas y ayudas al estudio)

(Deberán) reservar (una parte de las plazas de los centros públicos y concertados)

(Podrán) reservar (hasta un tercio de las plazas en las convocatorias de acceso al cuerpo de Inspectores)

(Podrán) reconocer y premiar (la labor didáctica o de investigación de profesores y centros)

Recogerán (en sus normativas específicas lo dispuesto en el apartado segundo de este artículo)

S

(Podrán) solicitar (la colaboración de otras instancias asministrativas para garantizar la autenticidad de los datos)

Supervisarán (el cumplimiento por parte de los centros educativos del presente artículo) / (los libros de texto y otros materiales curriculares)

T

Tendrán en cuenta (el carácter específico de la escuela rural)

Deberán tener en cuenta (las consignaciones presupuestarias existentes)

V

Velarán (por que se adopten las medidas necesarias) / (por que el profesorado reciba el trato, la consideración y el respeto acordes con la importancia social de su tarea) / (por el acceso de todos los estudiantes a los recursos digitales necesarios) / (para que las decisiones de escolarización garanticen la respuesta más adecuada a las necesidades específicas de cada alumno o alumna)

 

En molts altres apartats, la llei esmenta les diferents competències autonòmiques en matèria educativa, recordant a les Comunitats Autònomes les seves responsabilitats en matèria educativa. De fet, una llei bàsica estatal de desenvolupament de l’article 27 de la Constitució no és l’instrument adequat per assignar competències a les Administracions educatives, sinó els corresponents Estatuts d’Autonomia:

 

Competencias (de las CCAA)

 

 

Corresponde a las CCAA / las administraciones educativas

¾      (el ejercicio de sus competencias estatutarias en materia de educación) /

¾      (facilitar el intercambio de información y la difusión de buenas prácticas educativas) /

¾      (facilitar el acceso a enseñanzas de oferta escasa) /

¾      (facilitar el acceso a sus instalaciones y la utilización de sus recursos) /

¾      (el desarrollo de las disposicions de la presente ley) /

¾      (fomentar una primera aproximación a la lengua extranjera) /

¾      (regular las medidas de atención a la diversidad, organizativas y curriculares) /

¾      (promover las medidas necesarias para…) /

¾      (regular soluciones específicas para aquellos alumnos) /

¾      (la ordenación de las materias optativas) /

¾      (programar la oferta de las enseñanzas de formación profesional)

¾      (desarrollar un sistema de orientación profesional ajustado y eficaz) /  

¾      (promover programas específicos de aprendizaje de la lengua castellana y de las otras lenguas cooficiales) /

¾      (organizar periódicamente pruebas) /

¾      (adoptar las medidas oportunas para que las personas adultas dispongan de una oferta específica de enseñanzas postobligatorias) /

¾      (adoptar las medidas necesarias para identificar al alumnado con altas capacidades intelectuales) /

¾      (adoptar las medidas necesarias para que los padres o tutores del alumnado que se incorpora tardíamente al sistema educativo) /

¾      (organizar la oferta pública de educación a distancia) /

¾      (asegurar los recursos necesarios) /

¾      (garantizar la escolarización, regular y asegurar la participación de los padres) /

¾      (dotar a los centros de los recursos necesarios) /

¾      (la escolarización en la educación infantil del alumnado con NEE) /

¾      (favorecer que el alumnado con NEE pueda continuar su escolarización) /

¾      (desarrollar programas específicos) /

¾      (fijar sus objetivos prioritarios a fin de lograr una educación de mayor equidad) /

¾      (asegurar una actuación preventiva y compensatoria) /

¾      (establecer el procedimiento y las condiciones para la adscripción de centros públicos) /

¾      (establecer los convenios oportunos con las universidades) /

¾      (adoptar las medidas oportunas para garantizar la debida protección y asistencia jurídica del profesorado de los centros públicos) /

¾      (disponer los procedimientos para que los resultados de la valoración docente…) /

¾      (regular la organización de los centros de enseñanzas artísticas superiores) /

¾      (determinar la denominación de aquellos centros públicos que ofrezcan enseñanzas agrupadas de manera diferente) /

¾      (dotar a los centros públicos de los medios materiales y humanos necesarios) /

¾      (proporcionar servicios educativos externos) /

¾      (dictar las normas necesarias para el desarrollo del régimen de conciertos educativos) /

¾      (regular la participación en los centros que impartan enseñanzas artísticas superiores) /

¾      (adaptar lo establecido en este Título a las características de los centros que imparten únicamente el primer ciclo de educación infantil) /

¾      (favorecer la participación del alumnado en el funcionamiento de los centros) /

¾      (regular las condiciones por las que los centros puedan incorporar un representante) /

¾      (determinar el número total de miembros del Consejo Escolar) /

¾      (regular el funcionamiento de los órganos de coordinación docente y de orientación) /

¾      (determinar el número total de vocales de las comisiones) /

¾      (desarrollar y controlar las evaluaciones de diagnóstico) /

¾      (regular la forma en que los resultados de las evaluaciones de diagnóstico deban ser puestos en conocimiento de la comunidad educativa) /

¾      (proveer los recursos necesarios para garantizar…) /

¾      (establecer el procedimiento para el uso de los centros docentes)

 

 

 

 

De fet, és un excés de zel que l’Estat recordi contínuament a les Comunitats Autònomes quines són les seves competències i obligacions, quan aquestes es deriven dels seus Estatuts autonòmics i de la pròpia Constitució, però no d’una llei estatal educativa.

 

Entre les obligacions previstes a la LOE per a les CCAA, algunes són normatives (de desenvolupament de la pròpia llei) i només representen un mer recordatori de la capacitat que tenen les Administracions educatives per desenvolupar la llei estatal, tal com preveu l’article 6 bis.3 i la disposició final sisena de la LOE:

“Art. 6 bis.3. Corresponde a las comunidades autónomas el ejercicio de sus competencias estatutarias en materia de educación y el desarrollo de las disposiciones de la presente Ley Orgánica”.

DF 6.Desarrollo de la presente Ley. Las normas de esta Ley podrán ser desarrolladas por las Comunidades Autónomas, a excepción de las relativas a aquellas materias cuya regulación se encomienda por la misma al Gobierno o que corresponden al Estado conforme a lo establecido en la disposición adicional primera, número 2, de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación”.

Les CCAA tampoc no poden desenvolupar es apartats enumerats a la DF 5.2, per tractar-se de competències exclusives de l’Estat sobre la regulació de les condicions d’obtenció, expedició i homologació de titulacions acadèmiques i professionals:

“DF 5. 2. Los artículos 30.4; 31.1 y 2; 37; 39.6, primer inciso; 41.2 y 3; 44.1, 2 y 3; 50; 53; 54.2 y 3; 55.2 y 3; 56; 57.2, 3 y 4; 65, se dictan al amparo de la competencia exclusiva del Estado sobre la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales”.

 

Tanmateix, hi ha moltes obligacions que no tenen un component normatiu (de desplegament de la llei) sinó d’actuació de les pròpies Administracions educatives (en execució de la mateixa llei) i aquesta aplicació de la norma no hauria d’estar condicionada per prescripcions estatals sobre la manera en què les Administracions educatives han d’actuar per aplicar la normativa bàsica. Una cosa és que l’Estat tingui la competència per dictar normes bàsiques que han de ser desplegades per les Administracions educatives, i una de diferent que l’Estat aprofiti la seva normativa bàsica per detallar el futur contingut de l’execució de la llei pels òrgans responsables autonòmics. L’Estat sembla que hagi oblidat que l’execució de la norma bàsica és competència exclusiva de les Comunitats Autònomes en l’àmbit del seu propi territori, sense cap intervenció directa de l’Estat, llevat de l’aprovació de la norma bàsica que correspon en exclusiva a l’Estat.

Sense ser exhaustiu, menciono per acabar algunes d’aquestes referències de gestió autonòmica, impròpies d’una llei estatal:

¾     Adoptaran mesures organitzatives, preventives, d’escolarització, d’aplicació...

¾     Hauran de / podran autoritzar centres, programes educatius

¾     Aprovaran el currículum, les matèries optatives

¾     Podran atribuir docència, assignar majors recursos, dotaran del suport precís

¾     Recolzaran / facilitaran l’autoavaluació, afavoriran la funció tutorial, l’autonomia dels centres...

¾     Aplicaran instruments de control, avaluació i millora

¾     Podran delegar competències en els centres docents

¾     Desenvoluparan orientacions, plans de reforç, iniciatives...

¾     Establiran criteris, condicions, procediments, reserves de plaça, exempcions, requisits, convenis...

¾     Elaboraran plans d’avaluació, fomentaran accions de qualitat educativa, afavoriran la sostenibilitat dels centres

¾     Fixaran els pressupostos

¾     Garantiran l’escolarització, l’oferta de formació, la participació

¾     Faran públiques les dades i els indicadors educatius

¾     Impulsaran mesures, increments, acords, l’estudi de mesures...

¾     Nomenaran director o directora

¾     Organitzaran proves d’accés i específiques, programes formatius

¾     Promouran plans, mesures, flexibilitat, increments, ofertes de formació

¾     Planificaran activitats de formació del professorat

¾     Supervisaran els llibres de texts i altres materials

¾     Vetllaran per l’accés als recursos digitals...

¾     Facilitaran l’intercanvi d’informació

¾     Controlaran les avaluacions de diagnòstic

 

 

5. Conclusions.

La LOE ha estat modificada profundament al llarg d’aquests darrers 14 anys de vigència per dues lleis molt diferents. La LOMCE, per una banda, va canviar moltes regles que estaven vives des del 1990, quan es va aprovar la primera llei orgànica sobre el sistema educatiu, i la LOMLOE, per l’altra, ha suprimit moltes de les novetats de la LOMCE i recuperat la situació inicial de la llei del 2006, però totes dues han coincidit en un aspecte que no és menor: el paper de l’Estat en la definició del sistema educatiu s’ha incrementat progressivament i subreptícia, ja que les dues lleis, en modificar la LOE, han incrementat moltíssim el camp de joc de l’Estat, reduint simultàniament el paper que els queda per jugar a les Comunitats Autònomes.

A la nota d’avui he analitzat quatre indicadors normatius de la situació final de la LOE, una vegada aprovada la LOMLOE, i també la seva evolució en comparació a la situació anterior tal com va quedar, inicialment, aprovada la LOE. L’evolució de tots quatre indicadors coincideix en demostrar l’increment de la intervenció de l’Estat en l’ordenació i regulació del sistema educatiu, i fins i tot en aspectes de la seva execució, tot reduint les competències autonòmiques per definir polítiques pròpies educatives, que han quedat molt limitades pels efectes expansius de la normativa bàsica estatal.

Resumeixo, breument, per acabar avui, els quatre indicadors a què m’estic referint:

1) L’extensió de la LOE s’ha ampliat entre el 2006 i el 2020, incrementant-se en un 22,6% el total d’articles i disposicions, i en un 28,4% el total d’apartats. L’increment més important s’ha produït en el nombre de disposicions addicionals, transitòries i finals que s’han incrementat en un 65% i també el total d’apartats d’aquestes disposicions, incrementats en un 63,4%.

2) El nombre d’apartats declarats bàsics per la pròpia llei s’ha incrementat en un 28,9% entre la versió del 2006 i la del 2020. Dels 185 apartats afegits a la LOE, la immensa majoria són bàsics (166, el 89,7%). També en aquest aspecte l’increment més alt correspon a les disposicions addicionals, transitòries i finals de la llei, considerades bàsiques en un 58,9% més que al 2006.

3) Les remissions a la futura regulació del Gobierno per desplegar la llei per real decret han passat de les 51 inicials al 2006 a un total de 96 al 2020, amb un increment del 88%. Només en 2 d’aquestes 96 remissions a futures regulacions bàsiques per part del Gobierno es preveu l’acord previ amb les Comunitats Autònomes, a la resta només s’esmenta el tràmit de consulta prèvia o cap intervenció de les administracions educatives.

4) Finalment, les referències a la intervenció directa de les Comunitats Autònomes s’han incrementat també en un 41% entre el text del 2006 i el definitiu del 2020. Encara que pugui semblar contradictori, aquest augment de les remissions a les administracions educatives limita, de facto, com he analitzat abans, la seva capacitat d’actuació en la mesura en què l’Estat determina a la llei amb caràcter bàsic quasi tot el que hauran de fer les Comunitats Autònomes en desenvolupar la llei estatal, reduint dràsticament la seva autonomia política per definir el seu sistema educatiu autonòmic.